一、农业农村现代化是全面现代化的优先发展项

党的十九大报告提出“两个全面建成”，即到 2020 年全面建成小康社会，到 2050 年全面建成社会主义现代化强国。从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，农民是不可忽视的重要群体，农业是不可忽视的重要产业，农村是不可忽视的重要区域，没有农民的参与，没有农业农村的现代化，我国不可能全面建成现代化强国。从新时代社会主要矛盾发生变化的角度看，实现“两个一百年”奋斗目标，社会主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在需求侧，面对城乡发展差距，农民对日益增长的美好生活需要愈发强烈，如果农民的美好生活需要得不到满足，我国社会主要矛盾将难以化解。在供给侧，经济社会发展不平衡不充分矛盾的主要方面是农业农村现代化滞后，农业农村现代化不实现，也会阻滞我国“两个一百年”奋斗目标的实现。因此，满足农民对美好生活的需要，实现农业现代化、乡村现代化是我国全面建成现代化强国的关键所在，也是我国迈向发达国家行列的优先项和终极衡量标准。

习近平总书记在 2013 年 12 月召开的中央农村工作会议上提出: “中国要强，农业必须强; 中国要美，农村必须美; 中国要富，农民必须富。”在 2017 年 12 月召开的中央农村工作会议指出，“没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。”农业农村优先发展的内容应该包括哪些? 首先要深刻理解党的十九大报告精神。与农业现代化不同，农业农村现代化强调的是全面现代化。党的十九大报告提出到 2050 年要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，这给我国现代化赋予了全新的内涵，它包含富强、民主、文明、和谐、美丽五个方面，意味着届时我国实现的是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的全面提升。农民农业农村是我国经济社会发展的重要组成部分，农业农村的现代化当然也要是全面的，全面现代化也应体现五大文明内容。具体就是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，最终实现农业强、农民富、农村美的现代化目标。这意味着农业农村现代化也是全面的，与全国层面的现代化是相辅相成的，是富强民主文明和谐美丽在农业农村的体现，也是全面现代化在农村的具体化。经过四十年的快速发展，我国已从低收入阶段迈向上中等收入阶段。在这一阶段，我国有条件优先解决农业、农村发展落后问题。首先，我国工业化、城镇化水平已大大提升，以工补农、以城带乡的经济结构已经具备，为“三农”优先发展创造了充分空间。其次，我国继续深化改革开放，今后还将释放制度红利。在体制上改革公共资源配置结构，集中人力、物力、财力，优先化解“三农”发展中的突出问题。再次，我国社会财富不断增长，政府财力雄厚，外汇储备丰裕，推动“三农”优先发展具备物质条件。此外，我国还有实施农业农村优先发展的制度和组织条件。我们可利用从上到下的制度安排，调集公共资源和引导社会资源向农业农村流动，支持乡村振兴。

二、农业农村优先发展必须破解“四短”难题

( 一) 从工业化、信息化、农业现代化进程看，农业现代化是短腿

党的十八大以来，我国农业装备水平有了明显提高，但与经济社会发展需要相比，与工业及非农产业现代化进程相比，现代农业发展依然滞后。以现代化主要指标衡量，我国农业就业比例过高，农业劳动生产率偏低，农业现代化装备水平不高。如，我国农作物耕种综合机耕率虽然提高到 80．43%，但机播率、机收率分别只有 52．08%、53．4%。检验农业现代化水平的一个主要指标是农业劳动生产率，2017 年我国农业劳动生产率为 4630 美元，而日本目前农业劳动生产率大约为 40 000 美元左右，美国为 50 000美元左右。我国只是日本的 11．5%、美国的 9．26%。再以比较劳动生产率分析，目前上中等收入国家农业比较劳动生产率为 0．35 左右，第二产业为 1．1 左右。而我国 2017 年农业比较劳动生产率仅为 0．29，低于同类国家; 第二产业为 1．44，高于同类国家。与发达国家相比差距更大，2015 年美国农业比较劳动生产率为 0．83、加拿大为 0．84、法国为 0．61、德国为 0．46、意大利为 0．66、英国为 0．64、澳大利亚为 0．92。我国农业比较劳动生产率偏低，意味着社会资源要素配置有利于工业、不利于农业。我国农业内部现代化进程也有不平衡不充分的矛盾，具体表现为: 农业生产与流通发展不平衡，生产环节现代化不充分; 大田、种植业与养殖业、农产品加工业等发展不平衡，养殖业、农产品加工业等发展不充分; 高附加值农业与低附加值农业发展不平衡，高附加值农业发展不充分。农业现代化建设滞后的关键问题是投入不足，与全国公共投资、制造业投资相比，现代农业投入严重不足。在现有体制下，中央政府对农业投入增长满足不了农业现代化的需要，地方政府受事权约束不愿对农业多投入，而农民因农业经营规模小、收益少而投入能力低下，由此导致现代农业投入缺位。当前，农业作为供给方，在满足人民日益增长的美好生活需要方面还存在突出的结构性矛盾。随着收入水平的提高，城乡居民的消费结构不断升级，要求农业既能提供安全、优质、便捷和多样化的产品供给，还能有生态和观光旅游功能。面对居民消费结构的升级，一方面，我国农产品供给存在结构性过剩，粮食连年超库存与一些农产品频频出现卖难现象共存; 另一方面，安全、优质、绿色有机农产品严重供给不足。更另人担忧的问题是，由于水电、人工、土地、农资等价格不断攀升，农业的综合生产成本全面上升，比较优势逐渐丧失，农业生产绝对收益和比较效益都在下降。从表 1 可见，2010—2016 年，除规模化养殖生猪在 2014 年后因市场好转而利润增加外，大田作物每亩净利润都明显下降。稻谷每亩净利润由 309．82 元下降到 141．96 元，而小麦、玉米、大豆、油料、棉花等净利润全部由正转负值。2004—2016 年三种粮食( 稻谷、小麦、玉米) 每亩综合成本上升 176．52%，产值仅上升了 71．2%，每亩净利润由 196．5 元下降到亏损 80．28 元。在农业综合成本迅速上升的条件下，我国与欧美国家的农业成本比较优势已发生逆转。2012 年后，我国三大粮食生产成本都远高于欧盟和美国，尤其是人工成本和土地成本是粮食生产成本的主要推动因素。

 ( 二) 从“两个全面建成”看，农民收入增长是短项

全面建成社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现，前提是全体农民要能共同富裕起来，这是第二个百年奋斗目标能否实现的关键。近几年来，尽管农民收入增长速度快于城镇居民，城乡居民收入相对差距不断缩小，但由于城镇居民收入基数大，增长一个百分点带来的收入额远大于农民，使城乡居民收入绝对差额不但没有缩小反而扩大了。2012—2017 年我国城乡居民收入相对差距从 3．1 缩小到 2．71，但城镇居民收入与农民收入之间的绝对差额却由 16 630．1 元扩大到 22 964 元，绝对差额扩大了 38．1%。很显然，增加农民收入的任务依然很艰巨。更需要关注的问题是，农村内部阶层间收入差距也在明显扩大，其差距显著大于城镇内部。2000 年，农村 20%的高收入家庭人均收入水平是 20%低收入家庭人均收入水平的 6．47 倍，到 2017 年该数值扩大到 9．48 倍; 而同期城镇内居民差距只扩大了 1．96 倍。收入差距在阶层之间过度扩大，既不利于农村居民实现共同富裕的目标，也不利于扩大内需、促进经济高质量发展。

2012 年以来，我国农村居民收入增长压力不断增大，农民人均纯收入年均增长从 2012 年的 10．7%持续下降到 2016 年的 6．2%，尽管 2017 年农民收入增长速度快于上年，但仍然低于 2012—2015 年的增长水平。( 见图 1) 影响农民收入增长因素是多重的，首要因素是外出打工困难增加，产业结构转型升级、“互联网+”、智能化、一些大城市进行的环境治理和人口规模控制及外资转移等，都对农民由打工带来的工资性收入产生了直接或间接的影响; 其次是农业成本全面上升，收益下降; 再次是农村产权制度改革滞后，农民财产性收入增长赶不上城镇居民。

 ( 三) 从公共服务均等化看，农村依然是短板

进入 21 世纪以来，我国基础设施建设和公共服务条件有了较大改善。但在城乡之间，基础设施、公共服务条件改善最快的是一线城市，农业农村改善相对较慢。分地区看，东部地区农村改善较快，中西部地区农村改善较慢。从公共品供给看，城镇投入多、农村投入不足，城镇供给优质、结构均衡，农村供给总量不足、质量不高、结构失衡。以教育、卫生为例，农村九年制义务教育和公共卫生资源既存在供给总量不足的问题，也存在优质公共资源向城市集中的问题。农村孩子与农民花费同等数额的资金和耗费同样的时间，并不一定能获得与城镇居民同等质量的教育、卫生资源。从表 5 可见，2017 年每千人卫生技术人员城市是农村的 2．54 倍，城市拥有的执业医师是农村的 2．36 倍，城市拥有的注册护士是农村的 3．09 倍，医疗卫生机构拥有的床位数城市是农村的 2．08 倍。另外，农村社会保障虽然解决了“有”的问题，但“高”的问题还有待解决。如，农村居民最低生活保障平均标准低，平均支出水平也与城镇差距较大; 农村基本医疗保险、养老保险标准仍然偏低，给付额度不足，农村老人难以维持体面的养老生活。同时，农村生态环境问题严重，耕地土壤污染、农业面源污染、生活废弃物污染问题突出，工业和城市的“三废”污染向农村转移的问题需要认真对待。

 ( 四) 从城乡融合发展看，制度供给仍然短缺

当前，影响城乡融合发展的关键体制因素是城乡二元结构。近年来，城乡二元体制改革虽有一些进展，但并未有实质性突破。现有二元体制条件下，农业转移人口市民化、农村土地交易流转、公共资源配置、公共服务供给、生态环境治理等都受到极大制约。只要城乡二元体制框架不打破，城乡经济社会一体化的“肠梗阻”就难以消除，城乡融合发展的目标就难以实现。城乡二元制度性障碍减少了弱势群体改变身份的机会，在工业化、城镇化中社会对他们要求太多，征地、拆迁、转移落户、就业、就学等都使农民做出很多让步和牺牲，使农民的上升通道变窄。从建设社会主义现代化强国而言，实现新型城镇化是一个必不可少的主要条件。目前，世界现代化强国或发达国家城市化水平都很高，2015 年平均为 81．1%，特别是日本、韩国当年城市化率分别为93．49%、82．47%。而我国 2017 年常住人口城镇化率为 58．5%，户籍人口城镇化率只有 42%，不仅明显低于发达国家水平，也低于相同发展水平的中上等收入国家。我国城镇化水平低的关键问题是农业转移人口市民化进程缓慢，户籍制度、社会保障制度和公共服务体系改革滞后。在现有体制下，城镇政府都不愿承担农业转移人口市民化的成本，却乐意享受既有体制下的红利。这就必然导致三个滞后: 城镇化滞后于工业化，人口城镇化滞后于土地城镇化，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。另外，我国城镇化的战略目标和规划方向是促进农业转移人口市民化，但操作层面的政策是抑制人口向城市转移。如，全国各大城市都在纷纷利用“小城市( 城镇) 全面放开、中等城市有序放开、大城市合理确定、特大城市严格控制”的政策解释空间，确定严格的进城标准，使农业转移人口难以在大中城市落户。我国人口稠密，人均资源高度稀缺，必须实行资源集约节约型现代化，其中包括人口密集型城镇化。一些人错误地认为，农民不进城、落户在农村集中居住有利于城市有序发展。但问题的关键是，人口向城镇集聚可促进产业结构转型升级，推动科技创新; 可促进中等收入群体成长，形成橄榄型社会新格局;可促进需求结构调整，推动消费和投资增长。现代化强国建设需要农业现代化，农业现代化需要适度规模经营，规模经营需要劳动力向外转移和市民化。显然，以延缓全面现代化进程为代价的有序发展，是牺牲了全局利益，保护了局部利益。另外，在社会治理方面，我国法制体系尚待健全，执法文明、执法守法需要加强。在日常生产和生活中，农民还不能充分表达和实现诉求，经济社会活动如迁徙、进城打工、土地交易、经营等还受到一些干扰和限制。因此，急需加强农民的获得感、减少焦虑感和提高安全感。建设社会主义现代化强国，需要农民的全力响应，农民的获得感增加了、幸福感增强了、安全感提高了，他们参与现代化强国的建设积极性自然而然就高了。

三、重塑城乡关系，推进农业农村优先发展

在现代化进程中，要改变农业与非农业、农村与城市、农民与市民在资源配置和公共政策安排上的劣势地位，将农业农村现代化落下的步子赶上来，实现农业强、农民富、农村美的目标，要打通城乡融合发展和农业农村优先发展的战略路径，强力推进农业农村现代化。

( 一) 坚持农业现代化优先发展和优先实现思路，建立农业现代化投入优先保障机制通过建立农业现代化投入优先保障机制，让农业现代化的步子迈快一点、迈大一点。支持高标准农田建设，提升农业装备和信息化水平，增强农业科技自主创新能力，积极发展智慧农业、特色农业、观光旅游农业和农产品加工业。鼓励发达地区率先实现现代化，积极推进各地区农业共同现代化。

( 二) 坚持农村重要领域优先发展，建立农村基础设施建设优先配置机制建立农村基础设施建设优先配置机制，解决农村基础设施“最后一公里”问题，对农村路水电气网及物流设施等建设及垃圾污水处理、生态环境建设等补短板的支持强度再大一些，发展进程再快一些。

( 三) 坚持农村公共服务优先发展，支持建立农村公共服务优先供给机制

支持建立农村公共服务优先供给机制，把对农村教育卫生资源( 硬软件设施和师资资源) 配置放在优先地位，保障农村居民能获得与城市居民一样的公共教育卫生资源。

( 四) 坚持农村社会保障从“有”向“高”“优”转变，建立城乡社会保障融合机制建立城乡社会保障融合机制，支持基本医疗、基本养老、贫困救助优先实现城乡融合，实行同机构、同渠道、同标准，不断提高农村基本医疗、基本养老、贫困救助等补助标准( 如每年提高 5%) ，最终与城镇职工标准接轨。

( 五) 放开土地市场，建立健全土地要素平等交换机制

赋予农民土地流转和交易权，加快土地制度改革，推进农村土地所有权、承包权、经营权三权分置。下一步改革的主要思路是，稳定所有权、放开经营权、丰富扩大土地承包权内涵，最终使农民土地承包权人格化。在积极探索农民的宅基地及其建筑物转让、入股、抵押、继承等之外，还要进行跨社区交易的市场化合理性改革试点。还应放开农村集体建设用地进入一级土地市场的限制，实行农村集体建设用地与城市土地三同政策，即同市、同权、同价格。

( 六) 放宽放开进城落户限制，建立农民市民化公共成本分担机制

要赋予农民身份能够顺利转变的权利。加快新型城镇化进程，除特大城市外全面放宽放开农民进城的限制，取消种种行政准入和许可，撤销各种进城积分政策，给予农民自由选择的权利。建立农民市民化公共成本在中央和地方政府之间的分担机制，支持农业转移人口进城落户。另外，建议调低我国城镇标准的定义门槛。在发达国家，城市的定义门槛大多很低。如，美国一般集中居住人口数量每平方英里达 2500 人的区域就被定义为城市，瑞典只要集中居住人口达 200 人就被统计为城市人口，法国只要集中居住人口达到 500 人就被统计为城市人口。而我国由于人口巨量，不少自然村人口数量通常都超过 200 人，行政村人口有许多超过 2500 人，但只有居住在建制镇( 经认证批准) 和城市区域的常住人口，才被视为城镇人口。因此，建议将人口超过 2500 人以上的行政村有计划地全部建设转化为小城镇。

( 七) 加强乡村治理体系建设

乡村治理体系和治理能力现代化是农业农村现代化的重要组成部分，也是全面建成社会主义现代化强国需要加强的重要内容。要健全村级党组织、村委会组织功能，充分发挥两大组织在乡村治理体系建设中的优势和作用，贯彻落实乡村振兴战略各项部署，调动一切社会资源，为实现农业农村优先发展献策出力。要从深化村民自治实践、推进乡村法治建设、提升乡村德治水平等方面，构建“三治”( 自治、法治、德治) 现代乡村社会治理体系。完善村民代表会议制度，切实落实村民民主权利，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，在商议解决乡村振兴和其他重大问题中充分发挥农民的主体作用。用好激励手段，调动农村“五老人员”在做好群众工作、化解社会矛盾、维护社会稳定、推进经济发展等方面的积极作用。用亲情和政策吸引能人和各种资源回流农村，为振兴家乡、繁荣家乡贡献力量。